פסקי דין

חברת החשמל לישראל בע'מ נ. מועצה אזורי...

השופטת מ' נאור:

1.        השאלה הטעונה הכרעה בערעור מינהלי זה היא אם יכולה היתה המשיבה, המועצה האזורית הגולן "להשתחרר" (באופן חלקי) מהסכם בענין ארנונה שנחתם ביום 31.12.1996 בינה לבין המערערת, חברת החשמל לישראל בע"מ. אם התשובה לשאלה האמורה היא בשלילה – שאלות נוספות אינן מתעוררות; אם התשובה היא בחיוב – ישנן מחלוקות נוספות: מהו סווג הארנונה או סווגי הארנונה החלים בשטח תחנת חברת החשמל שבתחום המשיבה, והאם זכאית המערערת, כטענתה, לפטורים. לשיטתי המשיבה לא היתה רשאית להשתחרר מן ההסכם, הכל כפי שיפורט. לאור מסקנתי זו, אין לי צורך לבחון את הטענות הנוספות שהעלו הצדדים.

2.        לאחר מתן פסק הדין בערכאה הראשונה ניתן בבית משפט זה פסק דין בשאלת "ההשתחררות" מהסכם בענין ארנונה – ע"א 2064/02 תשלובת ח. אלוני בע"מ נ' עיריית נשר, פ"ד נט(1) 111 (2004) (להלן: ענין תשלובת אלוני). השאלה העומדת לפנינו בערעור זה היא שאלת יישום קביעותיו של פסק הדין בענין תשלובת אלוני. דעתי היא כי על פי המבחנים שנקבעו בענין זה לא הראתה המשיבה עילה מספקת שהצדיקה, בנסיבות הענין, את ההשתחררות החלקית העומדת לדיון. למותר לציין כי אין באמור כדי להכריע בשאלת השתחררות המשיבה מההסכם במועד מאוחר יותר, אם הנסיבות יצדיקו זאת.

3.          המחלוקת הכספית שנותרה בין הצדדים בהליך זה קטנה היא – כ-26,000 ש"ח (לשנת 2002). זהו הפער העולה בין שיטת החישוב של המשיבה (שגובשה, כפי שנראה, במהלך שנת המס), לבין שיטת החישוב של המערערת המבוססת על ההסכם שנעשה בשנת 1996. למרות הפער הכספי הזניח, עומדת המערערת על ערעורה מתוך חשש שפסק הדין של הערכאה הראשונה יהווה תקדים שיאפשר גם לרשויות מקומיות אחרות "להשתחרר" מהסכמים עם חברת החשמל.

4.          חברת החשמל מחזיקה בתחום השיפוט של המשיבה תחנת השנאה (טרנספורמציה), הקרויה "אתר כורסי", בחטיבת קרקע בגודל 30 דונם. בתחנה נמצאים מה שניתן לכנות, בלשון לא טכנית, מתקני חשמל שונים. מתוך השטח הכולל "מבנה הפיקוד" הוא בשטח של 165 מ"ר; ו-502 מ"ר הם שטח בסיסי עמודי חשמל ומיסדרים.

5.          בשנת 1996 לאחר שנוכחה לדעת כי התעריפים שהוטלו קודם לכן "אינם סבירים ואינם חוקיים" כלשון בית משפט קמא פנתה המשיבה לשר הפנים ולשר האוצר בבקשה שיתירו לה לשנות פריטים שונים שבצו הארנונה ובהם, בין היתר, פריטים הנוגעים לחברת החשמל. באותו חלק של האישור הנוגע לחברת החשמל נקבע:

6.        חצי שנה לאחר מתן האישור האמור נעשה הסכם בין הצדדים (להלן – ההסכם). סוכם ביניהם על תשלום לכל האתר לפי תעריף אחיד של "קרקע תפוסה". נקבע בהסכם שהחל משנת 1997 יהיה התשלום לפי 8 ש"ח למ"ר על פי שטח של 30 דונם; משנה זו ואילך יעודכן התעריף על פי שיעור העליה החל על קרקע תפוסה. בשנים 1997 – 2001 דרישות הארנונה של המשיבה תאמו את ההסכם. ואולם, בשנת 2002 חל שינוי: תחילה ביקשה המשיבה להשתחרר לחלוטין מן ההסכם; אך בעקבות פסק דין אחר שניתן על ידי השופט נ' ממן, שדן גם בתיק נשוא הערעור, שינתה המשיבה טעמה והודיעה על השתחררות חלקית בלבד מן ההסכם. נעבור ונראה את פרטי הענין.

7.        בשנת 2002 פורסם חוק הארנונה הכללית לשנת 2002 [הוראת שעה], התשס"ב-2002. מכוח חוק זה נקבע סכום מזערי שרשות מקומית חייבת להטיל בתחומה בכל הנוגע ל"משרדים, שירותים ומסחר" סכום מינימלי של 49.99 ש"ח למ"ר. בעקבות חוק זה, ובעקבות חוות דעת משפטית של היועצים המשפטיים החדשים של המשיבה (משרד עו"ד רוקח), שלחה המשיבה תחילה דרישת ארנונה מוגדלת (שתקרא להלן הדרישה הראשונה) כדלקמן:

           על פי הדרישה הראשונה אמורה היתה חברת החשמל לשלם כ-1,500,000 ש"ח לשנת 2002.

8.        נגד דרישת הארנונה הראשונה לשנת 2002 הגישה המערערת את עתירתה המנהלית המקורית, ובמקביל הגישה גם השגה.

9.        באותה עת התנהל, כאמור, הליך דומה בין חברת החשמל לבין מועצה אזורית אחרת – המועצה האזורית מבואות חרמון (עת"מ (נצ') 124/02) (להלן: פרשת מבואות חרמון). גם בפרשת מבואות חרמון, בעקבות יעוץ משפטי של אותו משרד, משרד עו"ד רוקח, ביקשה המועצה להשתחרר מהסכם דומה בענין ארנונה שכרתה חברת החשמל עם המועצה האזורית מבואות חרמון. בפרשת מבואות חרמון נפסק, כי אין להתייחס אל כלל חטיבת הקרקע של אתר מתקני החשמל בקטגוריה של "משרדים, שירותים ומסחר". לעומת זאת, כך נקבע, המועצה תהיה רשאית לחייב את שטח הקרקע שתופס כל אחד מהעמודים, המסדרים או המתקנים האחרים שבאתר כאל "מבנה". בלשון אחרת: בית המשפט איפשר בפרשת מבואות חרמון למועצה המקומית להשתחרר מהסכם שנעשה באותה פרשה באופן חלקי בלבד.

10.      שני הצדדים לא ערערו על פסק הדין בפרשת מבואות חרמון. בעקבותיו, ושוב בעקבות יעוץ משפטי של משרד עו"ד רוקח, הוצאה בענייננו דרישת ארנונה מתוקנת כדלקמן:

11.      כזכור הדרישה הראשונה לשנת המס היתה על סך של כ-1,500,000 ש"ח. כתוצאה מהשינוי הנובע מהדרישה השניה, הדרישה המתוקנת, לגבי רוב השטח (29,233 מ"ר) נשמר למעשה העקרון שבהסכם. השינוי הוא לגבי שטח קטן יחסית של 667 מ"ר שחוייב בתעריף המינימלי (49.99 ש"ח למ"ר) על פי הצו כ"מבנה". אלמלא "השתחררה" המועצה מההסכם לגבי אותם 667 מ"ר היתה העותרת אמורה לשלם 312,600 ש"ח לשנת 2002; בעקבות ההשתחררות החלקית נדרשה לשלם 332,950 ש"ח.

12.      על אף פסק הדין בפרשת מבואות חרמון, עליו לא ערערו הצדדים, חברת החשמל טוענת גם כיום, כפי שטענה בהליך בפרשת מבואות חרמון, כי המתקנים, העמודים וכיוצא באלה שבאתר אינם בגדר "מבנה"; כזכור בפיה גם טענות חלופיות: גם אם מדובר ב"מבנה" יש לחשב, לטענת חברת החשמל, את שטחי המבנה על פי השטח שתופסת כל אחת מרגליו של המתקן או העמוד; לחלופין טוענת היא כי ישנם פטורים שונים. הוסכם בין הצדדים – ולשיטתי אין צורך להאריך בכך – כי חלק מהסוגיות ידונו בועדת הערר וחלקן בבית המשפט.

ההשתחררות מההסכם בענין ארנונה – ההלכה הפסוקה

13.        כאמור, שאלת ההשתחררות מהסכם בענין ארנונה נדונה בבית משפט זה בענין תשלובת אלוני. כפי שנקבע בפרשה זו, ההסכמה בין הצדדים לענין תשלום הארנונה אינה סוף פסוק והיא כפופה לחובתה של הרשות להשתחרר מההסכמה אם האינטרס הציבורי מחייב זאת; יש לבחון אם קיימים טעמים המצדיקים את השתחררות הרשות מההסכם. הצורך בגביית מס אמת אין בו לבדו כדי להצדיק, בכל מקרה ומקרה, השתחררות מההסכמה. יש למצוא את נקודת האיזון הארכימדית שתבטא את השיקולים הנוגדים – השיקול של כיבוד ההסכמה מחד מול השיקול של גביית מס אמת מאידך. אין המדובר באיזון נוקשה. האיזון מושפע מחשיבות השיקולים ומעוצמת הפגיעה בהם; לא הרי הסכמה על שומה המנוגדת לחוק כהרי שומה המהווה פשרה בין הצדדים; לא הרי שומה שנגרמה עקב טעות עובדתית או משפטית בסיווג מבנה כהרי הסכמה על שומה שנועדה לחסוך את העלויות הכרוכות בבירור העובדתי והמשפטי של טענות  הצדדים.

             בעניין הקונקרטי שעמד על הפרק בענין תשלובת אלוני, וכפי שהוסבר שם, הסכמת הצדדים נועדה לחסוך בעלויות התדיינות ונועדה גם ליצור "מיצוע" בין מבנים שלא ענו על הגדרה מסויימת לבין מבנים שענו על ההגדרה. לא היתה באותו ענין טעות עובדתית או משפטית. נקבע באותה פרשה כי "ההשתחררות" לא איזנה כהלכה בין השיקולים המתבקשים. תכלית ההסכמה שם לא היתה הענקת פטור או הנחה מארנונה. ועוד: אין זה ברור כי דווקא שומת המשיבה באותה פרשה (עיריית נשר) הינה "שומת אמת". רצונה של הרשות לגבות ארנונה על פי הסווג הגבוה יותר אינו מגיע כדי צידוק חוקי המאפשר איון משקלה של ההסכמה שבין הצדדים. על כן, כך נקבע, לא היתה המשיבה באותה פרשה רשאית,  בנסיבות אותו ענין, להשתחרר מההסכם.

ההשתחררות (החלקית) מההסכמה בנושא הארנונה בענייננו

• 14.        אני סבורה שגם בענייננו לא הראתה המשיבה הצדקה מספקת להשתחררות מן ההסכם שהושג בין הצדדים ב-1996. פסק הדין נשוא הערעור ניתן, כפי שצויין, בעקבות פסק דינו של בית המשפט המחוזי בפרשת מבואות חרמון. בתחילת הדברים, עם הדרישה הראשונה, היה פער כספי משמעותי ביותר בין התשלום שהיה נדרש על פי ההסכם, שעמד על 312,600 ש"ח, לבין השומה המתקנת הראשונה. לפי השומה המתקנת הראשונה היתה המערערת אמורה לשלם סכום של כ-1,500,000 ש"ח. על שומה מתקנת אחרת, אשר דומה לשומה המתקנה הראשונה בענייננו, מתח בית המשפט ביקורת בפרשת מבואות חרמון ודחה טענה לפיה, כביכול "טעה" מנהל הארנונה. בית המשפט הוסיף באותו עניין כי אין להתייחס אל כלל חטיבת הקרקע כאל "מתקני חשמל" שבקטגוריה "משרדים, שירותים ומסחר" ואין להתעלם מאופיו של השטח ומטיב המתקנים שעליו. בית המשפט הגיע שם לכלל מסקנה כי חטיבת הקרקע (שהיא מרבית השטח) אינה "מתקן חשמל" ובוטל החיוב שהוטל שם על חברת חשמל בקטגוריה של "משרדים, שירותים ומסחר". בשני המקרים, זה שתואר בפרשת מבואות חרמון והמקרה נשוא הערעור, היתה ההשתחררות מן ההסכמה בעקבות יעוץ משפטי שניתן על ידי אותו עורך-דין. אין צורך להאריך בעניין טענת ההשתחררות הכוללת כיוון שבענייננו, ובעקבות פסק הדין בפרשת מבואות חרמון, חזרה בה המשיבה מנסיונה להשתחרר לחלוטין מן ההסכם והוציאה את השומה המתקנת השניה, היא השומה נשוא הערעור. אכן, בפרשת מבואות חרמון התיר בית המשפט המחוזי השתחררות חלקית מההסכמה. המשיבה ביטלה בענייננו את ההשתחררות הכוללת והסתפקה בהשתחררות חלקית. בענייננו הביטוי הכספי של ההשתחררות החלקית שביסוד השומה השניה הוא שולי לחלוטין. מדובר על 667 מ"ר מתוך 30,000 מ"ר כאשר לגבי יתרת 29,233 מ"ר לא חלקה המשיבה במסגרת ההשתחררות החלקית על כך שמדובר אך ב"קרקע תפוסה" שאין לשייכה לקטגוריה של "משרדים, שירותים ומסחר". כמבואר, השתחררות מהסכמה עשויה להיות מוצדקת מטעמים של אינטרס הציבור. לטעמי בשים לב לפער הכספי שנותר, ולטענות נגדיות שיש למערערת העשויות אף לצמצם את הפער, אין אינטרס הציבור "מצדיק" את ההשתחררות ואת ההתדיינות אותה ביקשו הצדדים, מלכתחילה, למנוע בהסכם המקורי. כפי שתואר לעיל, האיזון בין האינטרסים הנוגדים צריך להביא בחשבון את עוצמת הפגיעה באינטרסים הנוגדים. גם בהנחה שהמשיבה צודקת בטענותיה כולן, ואין למערערת טענות נוספות הראויות להישקל, הרי שעוצמת הפגיעה בגביית מס האמת – על פי השומה השניה (להבדיל מהראשונה) – קטנה היא. ועוד: כמו בענין תשלובת אלוני, גם בעניינו, לפחות לגבי רוב השטח שהמשיבה רואה בו שטח בנוי, אין זה ברור כי דווקא שיטתה של המשיבה משמעה גביית "מס אמת", ושאכן מדובר ב"מבנה". כך אמנם נקבע בפרשת מבואות חרמון, אך על קביעת פסק הדין הנזכר לא הוגש ערעור.

15.        בתצהיר התומך בעתירה המנהלית המתוקנת הסבירה חברת החשמל (המערערת בפנינו) את הרקע להסכם שנכרת ב-1996:

"18. למען שלמות התמונה יצוין, כי המחלוקת שהייתה בין המועצה לבין חברת החשמל נגעה לאופן חיובם של החלקים השונים המצויים בתחנה.

19. כאמור, התחנה משתרעת על פני שטח של 28,690 מ"ר, ומצויים בה מבנה פיקוד, קרקע עליה מפוזרים עמודי חשמל וקווי חשמל, תיבות הסתעפות, עוגנים ואביזרים אחרים, דרכים, וכן שטח קרקע, הכולל את רוב שטחה של התחנה, שהינו קרקע הפנויה מכל חפץ או נכס שלא נעשה בה כל שימוש, המהווה עתודה בלבד לפיתוח עתידי.

20. על מנת לפשט את פתרון המחלוקת הגיעו הצדדים להסכם פשרה לפיו התחנה כולה תחויב בארנונה כללית לפי סיווג ותעריף אחיד ויחיד, אשר ביטא למעשה מעין ממוצע בין הנכסים השונים המצויים בתחנה, כל אחד על פי שטחו. רק לנוכח הסכמה זו התייתר הצורך לסווג את החלקים השונים שבתחנה בסיווג ובתעריף המתאים לכל אחד מהם.

21. כאמור, התעריף שנקבע לבסוף בגין שטח התחנה, דהיינו 8 ש"ח למ"ר, ביטא למעשה מעין ממוצע בין הנכסים השונים המצויים בתחנה, כל אחד על פי שטחו. בהסכימה להטלת חיוב כאמור לגבי כלל שטח התחנה, חברת החשמל לקחה בחשבון את העובדה שבתחנה מצוי מבנה פיקוד בשטח של 165.5 מ"ר, שטח קרקע המהווה את 'שטח המסדרים' אשר הינו פטור, על פי דין מארנונה, או לחילופין, לכל היותר ניתן לחיוב כקרקע תפוסה, וכן קרקע הפנויה מכל חפץ או נכס שלא נעשה בה שימוש, אלא היא מהווה עתודה לפיתוח עתידי, הפטורה מחיוב בארנונה, בהיותה אדמת בניין."

16.      בכתב התגובה מטעם המשיבה נטען, כי לא הייתה זו חברת החשמל שויתרה למשיבה בהסכמתה להעלות את תעריף החיוב האחיד ל-8 מ"ר, אלא ההפך הוא הנכון. המשיבה היא זו שויתרה לחברת החשמל בכך שהסכימה לתעריף אחיד הנמוך ב-4.6 ש"ח למ"ר מהתעריף שאושר על ידי השרים חצי שנה לפני הפשרה, ואשר עמד על 12.6 ש"ח למ"ר. על כן, כך נטען, חברת החשמל מבקשת לשמר את ההסכם שנחתם לפני שבע שנים "מאחר וידוע לה היטב שהסכם זה היטיב איתה באופן משמעותי על חשבון יתר הנישומים המשלמים מסיהם כדין למועצה" (סעיף 24 לתגובה). עם זאת, המשיבה לא הסבירה בתשובתה מדוע הסכימה היא לפשרה שנעשתה ב-1996. בית משפט קמא קבע באופן מפורש כי ההחלטה לחתום על החוזה הייתה "החלטה מודעת ושקולה שהיתה פרי פשרה בין הצדדים". כמו כן נקבע על ידו כי "החוזה שיקף פשרה הוגנת בין הטענות העובדתיות והמשפטיות השונות של שני הצדדים". המשיבה אינה סותרת אפוא את הטענה שהיה מדובר בפשרה ובממוצע בין נכסים שונים שבאתר ואזכיר, כי על פי פסק הדין בענין תשלובת אלוני שיקול "המיצוע" הוכר כשיקול לגיטימי בפשרה.

17.      בהמשך הדברים מזכירה המשיבה בתגובתה ארבע סיבות לכך שביטלה את ההסכם:

          (א)     חיוב עמודי החשמל, המסדרים ומבנה הפקוד בתעריף של קרקע תפוסה היווה מתן הנחה אסורה בארנונה.

          (ב)     המשך קיומו של ההסכם סותר את האינטרס הציבורי של חיוב נישומים כדין, בייחוד לאור הפערים "הקיצוניים" שבין התעריף האחיד שנקבע בהסכם (8 ש"ח למ"ר) ובין התעריף שחל על המבנים – 49.99 ש"ח למ"ר. על כן חלה "הלכת ההשתחררות".

          (ג)      תוקפו של ההסכם פג מאחר ובדיני מסים כל שנת מס עומדת בפני עצמה.

          (ד)     ההסכם אינו מוגבל בזמן ולפיכך ניתן לסיימו תוך מתן הודעה זמן סביר מראש לצד השני.

 18.     בית המשפט דחה בפסק דינו את שני הנימוקים האחרונים, אך קיבל את שני הנימוקים הראשונים. לדעתי גם הנימוקים הראשונים אינם מצדיקים, בנסיבות הענין, השתחררות מההסכם.

19.      אפתח בנימוק השני: אכן, לגבי השטח הבנוי יש לכאורה פער גדול בין התעריף שנקבע בהסכם לתעריף שחל (לטענת המשיבה). ואולם, השטח הבנוי הוא רק שטח קטן מתוך המכלול של 30,000 מ"ר, עליו מצויה התחנה ולמעשה הוא מהווה רק 2% ממנה. כפי שהראתי – הפערים בין הצדדים למעשה אינם "קיצוניים". מדובר, על פי השומה המתקנת השניה, בפער של כ-26,000 ש"ח לגבי האתר כולו. המשיבה מותחת ביקורת על המערערת, העומדת על טענותיה על אף שהסכום השנוי במחלוקת הוא קטן. אך גם ההפך הוא הנכון: האם הסכום הזניח של המס השנוי במחלוקת "מצדיק" השתחררות בשם האינטרס הציבורי? תשובתי על כך בשלילה. יש לזכור גם שהמשך בירור המחלוקת מצריך התדיינות נוספת בועדת הערר ובערכאות, ובסופו של יום – קשה לדעת, בלי בירור המחלוקות, אם אכן מדובר אפילו בסכום של 26,000 ש"ח, או בסכום קטן יותר.

20.      לגבי הנימוק הראשון שהוזכר, כמו גם לגבי הנימוק השני: דעתי היא, כי אם נאמר שלעולם חייבת הרשות לגבות "מס אמת", כי אם לא תעשה כן יהווה הדבר מתן הנחה אסורה בארנונה, הרי שהדבר ימנע מרשויות להתפשר בענייני ארנונה. לעולם, פשרה שאיננה מביאה לידי מיצוי משפטי את המחלוקות שבין הצדדים, עלולה להחטיא את הדרישה לתשלום "מס אמת". ואולם כפי שראינו, בענין תשלובת אלוני נפסק כי תשלום מס אמת הינו רק אחד מבין השיקולים הנוגדים שיש להביא בחשבון. יש חשיבות גם לפשרות, החוסכות התדיינות מיותרת, גם כשאין בהן מיצוי דין. לדעתי, אם נאשר את פסק דינה של הערכאה הראשונה תתקשינה רשויות מקומיות להגיע עוד לפשרות, מאחר שטיבן של פשרות הוא שהן עשויות להביא להנחה בתשלום ארנונה או לאי תשלום "מס אמת". ואולם, יש אינטרס ציבורי בסיום מחלוקות בדרכי פשרה, ובנסיבות הענין אינטרס זה גובר על הדרישה לתשלום "מס אמת".

21.      על כן, ולאור ההלכה שנקבעה בענין תשלובת אלוני, אני סבורה שלא היתה הצדקה להשתחררות החלקית מן ההסכם, ועל המשיבה לגבות מס רק כאמור בהסכם הפשרה.

22.      המערערת והמשיבה הגישו, כל אחת בנפרד ולאחר הדיון בערעור, בקשות שונות לצירוף אסמכתאות של פסקי דין שניתנו בבית משפט זה. עיינתי בבקשות ובפסקי הדין המצורפים ולא מצאתי כי יש בהם כדי לשנות את מסקנתי. אציין רק, שפסק הדין ב-עע"ם 11137/04 יעקובוביץ נ' מועצה מקומית אעבלין (טרם פורסם, 1.12.2005) שונה מענייננו, שכן ראשית שם דובר בהסכמה לעניין חבות בארנונה שאין לה תיעוד ושאף הוכחשה על-ידי המשיבה שם (בניגוד לענייננו, בו ישנו הסכם מפורש בכתב מיום 31.12.1996 שלא הוכחש), ושנית, שם לא היה ברור מה עומד מאחורי ההסכמה הנטענת ונקבע כי אין המדובר בהסכמה המשקפת פשרה ומיצוע או כזו שנועדה לחסוך את עלויות ההתדיינות (שוב, בניגוד לענייננו, בו קבע בית המשפט מפורשות כי החוזה שיקף "פשרה הוגנת בין הטענות העובדתיות והמשפטיות של שני הצדדים" וכאשר יש להתחשב בשיקול של חסכון בעלויות ההתדיינות ובאינטרס הציבורי של סיום מחלוקות בדרכי פשרה). עיינתי גם ב"הודעה" שהגישה המשיבה ביום 18.1.2008 ובה הפניה לאסמכתא נוספת. לא מצאתי כי יש בה כדי לשנות את מסקנתי. באשר לפסק הדין ב- עע"ם 980/04 המועצה האזורית חבל יבנה נ' אשדוד בונדד בע"מ (טרם פורסם, 1.9.2005) אליו הפנתה המערערת: אכן באותו עניין נקבע על ידי חברתי השופטת ארבל כי היא נוטה לעמדה לפיה גם כאשר מדובר בשינוי סיווג שגוי נדרשת רשות מקומית בטרם השינוי לפנות ולקבל את אישור השרים כאמור בתקנה 4 לתקנות הסדרים במשק המדינה, עניין שלא בוצע בענייננו. ואולם, העניין הושאר שם לבסוף בצריך עיון ומכל מקום, לשיטתי, המשיבה לא הראתה הצדקה להשתחרר מההסכם שבין הצדדים כך ששאלת שינוי הסיווג כלל אינה מתעוררת (וראו והשוו גם לעמדת חברתי השופטת ארבל ב-רע"א 11304/03 כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עירית חיפה, פסקה 15 (טרם פורסם, 28.12.2005)).

23.    אשר על כן, אם תישמע דעתי, נקבל את הערעור על ההשתחררות החלקית ונחייב את המשיבה בתשלום הוצאות המערערת כפי שישום אותן הרשם ובשכ"ט עו"ד בסך 25,000 ש"ח כולל מע"מ.

אחר הדברים הללו

24.      לאחר כתיבת דבריי קיבלתי את חוות הדעת של חברותיי, שעמדתן שונה מעמדתי. דומה כי המחלוקת היא לא על העקרונות אלא על יישומם. לשיטתי בבחינת "השתחררות" מהסכם אין לבדוק רק האם מדובר ב"מס אמת", ובפרט כשהמחלוקת היא על סכום נמוך יחסית, אלא יש ליתן משקל גם לאינטרסים של כיבוד הסכמים וסיום מחלוקות בדרכי פשרה תוך הפחתת התדיינויות. ועוד: מאחר שלגישתי לא הייתה הצדקה להשתחררות המשיבה מההסכם שבין הצדדים לא נדרשתי ליתר טענות המערערת. ואולם כפי שציינתי בראשית דבריי – אם ההשתחררות מוצדקת, ולאור קביעת חברותיי היא מוצדקת – מתעוררות מחלוקות נוספות. אחת מאותן מחלוקות היא טענת המערערת כי עמודי החשמל והמסדרים – שהם עיקר השטח עליו הוטל תעריף שלא על פי ההסכם – זכאים מלכתחילה לפטור מארנונה בהיותם קווי חשמל ומתקני חיבור כאמור בסעיף 274ב לפקודת העיריות. חברתי השופטת פרוקצ'יה אליה מצטרפת חברתי השופטת ארבל קובעת בעניין המחלוקות השונות כי "קביעות בית משפט קמא הן במישור העובדתי, והן במישור המשפטי, הן נכונות, וכי אין עילה להתערבות ערכאת ערעור בהן" (פסקה 48). ואולם, המערערת טוענת כי בעניין הפטור שלפי סעיף 274ב בית המשפט קבע דבר והיפוכו.

25.      לטענת המערערת בית המשפט הרי קבע כי אין להתייחס אל כלל חטיבת הקרקע כמתקני חשמל המסווגים בקטגוריה של "משרדים, שירותים ומסחר" אלא יש להפריד בין קרקע תפוסה לבין כל היתר (לרבות העמודים והמסדרים), כאשר שטחו של כל עמוד ומסדר יימדד בנפרד. ואולם, לגבי הפטור שלפי סעיף 274ב בית המשפט קבע כי נושא הארנונה הוא האתר כולו וכי "אין מקום לפרק אותו למרכיבים ולבחון האם בתוכו ישנם אלמנטים המהווים קווי תשתית או מתקני חיבור ולהעניק להם פטור". לטענת המערערת מדובר בסתירה פנימית ואילו בית המשפט היה מאמץ את הגישה שהנחתה אותו בחלקו המרכזי של פסק הדין כמו גם בפרשת מבואות חרמון – היה הוא מגיע למסקנה שיש לבחון בנפרד האם העמודים והמסדרים הם בגדר מתקני חיבור הפטורים מארנונה. בחינה של העמודים והמסדרים כשלעצמם מובילה לטענת המערערת למסקנה כי הם עונים "באופן מובהק" על ההגדרות הנדרשות בסעיף 274ב. המערערת מפנה גם לדבריו של בית המשפט המחוזי בפרשת מבואות חרמון שם קבע השופט ממן מפורשות כי "המחוקק הראשי לא העניק את הפטור אך ורק לקווי תשתית או מתקני חיבור המוצבים בצידי הדרכים. עקרונית, אין כל סיבה שלא לראות במתקנים שבתחמ"ש מתקני חיבור או קווי תשתית, הפטורים מארנונה". המערערת מוסיפה וטוענת כי אם תתקבל טענת הפטור לא יהיה בכך כמובן כדי לפטור את כל שטח התחנה – שמרביתו "קרקע תפוסה" שאינה נהנית מפטור – אלא רק את אותו שטח קטן שתופסים העמודים והמסדרים (שהוא עיקר השטח שבמחלוקת בענייננו; כן ראו והשוו בהקשר זה: ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים, פ"ד נב(2) 433 (2000); ע"א 8558/01 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים, פ"ד נז(4) 769 (2003)). ואכן, בפסיקה של בית משפט זה ניתן למצוא מקרים בהם קווי תשתית כאמור בסעיף 274ב לפקודה זכו לפטור גם כאשר היו בתוך מתקן – שלא כפי שקבע בית משפט קמא בענייננו – ורק על יתרת הקרקע שבתוך המתקן הוטלה ארנונה (ראו: עע"ם 1860/06 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה מקומית קרית טבעון (טרם פורסם, 16.9.2008); ע"א 2306/04 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה מקומית קרית טבעון (טרם פורסם, 7.11.2007)). ואולם, מאחר שכאמור לשיטתי אין הצדקה להשתחררות המשיבה מההסכם, שאלת הפטור על העמודים והמסדרים בתוך האתר אינה מתעוררת, אינני מביעה לגביה כל עמדה ואני מותירה אותה בצריך עיון.

ש ו פ ט ת

 השופטת א' פרוקצ'יה:

• 1.             נתתי דעתי למכלול נסיבות הענין, ושלא כדעת חברתי, השופטת נאור, באתי לכלל מסקנה כי ראוי לאמץ את גישת בית המשפט המחוזי הן בשאלת זכות המשיבה להשתחרר מההסכם, והן באשר לשאלות הפרטניות השונות שלגביהן קבע בית המשפט את קביעותיו. לצורך הבהרת עמדתי, אחזור בקצרה לתיאור רקע לדברים, המשמש לצורך הנמקותַי.

• 2.             המערערת – חב' החשמל לישראל בע"מ (להלן – החברה) – עוסקת בייצור, הולכה ואספקה של חשמל בישראל. בתחומה של המשיבה – מועצה אזורית גולן (להלן – המועצה) – מפעילה החברה אתר הקרוי "תחמ"ש כורסי", המהווה חטיבת קרקע בשטח של כ- 30,000 מ"ר שבו מבנה פיקוד, קרקע פנויה, דרכים, וכן קרקע עליה הוקמו מתקנים שונים, ובין היתר: עמודי חשמל, מסדרים, קווי חשמל ותיבות הסתעפות (להלן – האתר). במשך השנים, נדרשה החברה לשלם למועצה ארנונה בגין הפעלת האתר, ועל רקע זה נתגלעו בין בעלי הדין חילוקי דעות בנושאים שונים. במהלך השנים 1995 ו-1996 ניהלו בעלי הדין משא ומתן עקב חילוקי הדעות האמורים, ובסופו של דבר חתמו על הסכם פשרה ביום 31.12.1996. הסכם הפשרה מגדיר את המתקנים השונים שבתחום האתר, קובע את סוגי השטחים שיש לחייבם בארנונה, ואת שיעור הארנונה בו תחוייב החברה בגין הפעלת האתר. הסכם הפשרה אינו מוגבל בזמן.

• 3.             בשנות המס 1995 ועד 2001 נדרשה החברה לשלם ארנונה בגין האתר, כמתחייב מהסכם הפשרה. בשנים 1995 שולמה על השטח ארנונה בשיעור 5 ₪ למ"ר; ב-1996 – השיעור עמד על 12.6 ₪ למ"ר. ב-1997 – 8 ₪; ב- 1998 שולם סך של 9.35 ₪ למ"ר; ב-1999 – סך של 10.09 ₪; הנתון ל-2000 חסר; ואילו ב-2001 – 10.17 ₪ למ"ר.  בדרישות הארנונה לשנים אלה סֻווג האתר בסיווג של "קרקע תפוסה", למרות שהנכס על פי טיבו שייך לקטגוריה של "משרדים, שירותים ומסחר". כמתחייב מהסכם הפשרה, החל משנת 1997 שיעורי הארנונה הועלו משנה לשנה על פי כללי העדכון של הארנונה ברשויות המקומיות. בשנת המס 2002 פורסם חוק הארנונה הכללית לשנת 2002 [הוראת שעה], התשס"ב-2002 (להלן – החוק), שבו נקבע שיעור מינימלי לארנונה כללית אשר רשות מקומית חייבת להטיל בתחומה; בכל הנוגע לסיווג של "משרדים, שירותים ומסחר" הנוגע לענייננו נקבע לאותה שנה שיעור מס מינימלי העומד על 49.99 ש"ח למ"ר. בעקבות חקיקתו של החוק, ובעקבות ייעוץ משפטי, החליטה המועצה המקומית להשתחרר מהסכם הפשרה, ולסווג את האתר כולו בסיווג של "מתקני חשמל", הכלול בסיווג הראשי של "משרדים, שירותים ומסחר", ולבסס את שיעור הארנונה על בסיס שיעור מס מינימלי של 49.99 ש"ח למ"ר בהתאם לחוק החדש. המועצה התקינה צו ארנונה לשנת 2002, וכללה בו תעריף של 49.99 ₪ למ"ר לקוד הנכס של האתר, ושגרה דרישת ארנונה לחברה על בסיס תעריף זה. כך הגיעה דרישת הארנונה שנדרשה החברה לשלם בשנת המס 2002 לסכום של 1,500,000 ש"ח.

• 4.             כנגד דרישה זו לתשלום ארנונה, הגישה החברה עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי בנצרת, ובה בקשה להצהיר על בטלות הדרישה. לטענתה, הדרישה היא בלתי חוקית משהיא סוטה מהסכם הפשרה. נטען, כי אין להתיר למועצה להשתחרר מהסכם הפשרה שנחתם בינה לבין החברה. כן הגישה החברה השגה על פי חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976.

• 5.             באותה עת, התנהל בבית המשפט המחוזי בנצרת הליך דומה בין החברה לבין מועצה אזורית מבואות חרמון (עת"מ (נצ') 124/02, פסק דין בהליך ניתן ביום 1.9.02 (להלן – פרשת מבואות חרמון)). השאלות שהתעוררו באותה פרשה דומות לשאלות העולות בפרשה שלפנינו. גם באותו ענין ביקשה המועצה האזורית מבואות החרמון להשתחרר מהסכם דומה בענין ארנונה שחתמה עם החברה. בית המשפט המחוזי, בפסק דינו בפרשת מבואות חרמון, קבע כי "אין להתייחס אל כלל חטיבת הקרקע המהווה את התחמ"ש כ'מתקני חשמל' בקטגוריה של 'משרדים, שירותים ומסחר'". עוד קבע כי "המועצה האזורית תהיה רשאית לחייב את שטח הקרקע שתופס כל אחד ואחד מהעמודים, המסדרים או המתקנים האחרים הנמצאים באתר, באשר הם 'מבנה'". לאור קביעות אלה, התאפשר למועצה האזורית מבואות חרמון להשתחרר באופן חלקי מההסכם שנחתם בינה לבין החברה באותו ענין.

• 6.             בעקבות קביעות בית המשפט בפרשת מבואות חרמון, שהפך לחלוט משלא הוגש עליו ערעור, הוציאה המועצה לחברה בענייננו דרישת ארנונה מתוקנת. בדרישה זו נשמר העיקרון שנקבע בהסכם הפשרה ביחס לרוב שטח האתר (29,233 מ"ר) – אשר חויב בשיעור של 10.42 ש"ח למ"ר – אולם לא כן ביחס לשטח של 667 מ"ר, אשר חויב בשיעור המינימלי של 49.99 ש"ח למ"ר, על פי סיווג של "מבנה". כך הגיעה דרישת הארנונה המתוקנת לסכום של 332,950 ש"ח לשנת המס 2002, במקום סכום של 312,600 ₪ שהיה מתקבל אילו נשמר הסכם הפשרה במלואו, גם לגבי שטח של 667 מ"ר. סך הגידול בשיעור הארנונה, עקב הסטייה החלקית מהסכם הפשרה מגיע, אפוא, לסכום של 25,350 ש"ח בלבד.

• 7.             בענייננו, טענה החברה בבית משפט קמא כי יש לעמוד על כך שהסכם הפשרה יקויים ככתבו וכלשונו, וכי המועצה לא היתה רשאית להשתחרר ממנו כלל גם אם סך הגידול בשיעור הארנונה המתקבל בעקבות הסטייה אינו רב. זאת ועוד; חרף הקביעות שנקבעו בפסק דינו של בית המשפט המחוזי בפרשת מבואות חרמון, עליו לא הוגש ערעור, טוענת החברה בפרשה זו, כפי שטענה גם באותו ענין, כי מתקני החשמל הפזורים בשטח האתר אינם בגדר "מבנה", ולכן טעות היא לחייב חלק זה של האתר על פי סיווג זה. לחילופין, טוענת היא כי גם אם מתקנים אלה הם בגדר "מבנה", יש לחשב את שטחם על פי השטח הנתפס בפועל על ידי כל אחת ואחת מרגליו של מתקן החשמל, ואין לקחת בחשבון את השטח התחום בין רגלי המתקן. לחילופי חילופין, טוענת החברה כי המתקנים שבשטח האתר פטורים מארנונה בהיותם קווי תשתית וקווי חיבור כמשמעותם בסעיף 274ב לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן – פקודת העיריות).

• 8.             בסוגיית ההשתחררות מהחוזה, פסק בית משפט קמא כי, ככלל, יש לכבד התחייבות חוזית, והדבר חל גם על רשות שלטונית. אלא שעל רשות כזו חלה חובה ציבורית להשתחרר מהסכם כאשר צרכי ציבור חיוניים מחייבים זאת. הלכת ההשתחררות מוחלת כתנאי מכללא בחוזה שלטוני, וחוזה בנושא ארנונה כלול בגדר הסכם שלטוני מסוג זה.

• 9.             בית המשפט בחן את הרקע לכריתת ההסכם בין המועצה לבין החברה. הוא קבע, כי קיימים שני נימוקים מכריעים התומכים בהשתחררותה החלקית של המועצה מההסכם: ראשית, מדובר במתן הנחה חריגה ובלתי חוקית לחברה; שנית, מדובר בתיקון סיווג שטח אשר נקבע בהסכם בניגוד לחוק. סיווג קרקע שעליה מבנים כ"קרקע תפוסה" אינו מתיישב עם החוק. תיקון טעות בסיווג שנעשה שלא כהלכה אינו עומד בסתירה לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1995), התשנ"ה-1994, האוסרות, אמנם, שינויי סיווג שלא על פי הדין לצורך ארנונה, אך אינן אוסרות תיקון טעויות ועיוותים בסיווגים, המביאים לעיוותים בגביית המס, כאמור. בית המשפט קבע, כי ההשתחררות החלקית של הרשות מצביעה על שיקול דעת מאוזן וראוי מבחינתה, מה גם שפועלה של ההשתחררות לא הוחל רטרואקטיבית. הוא הוסיף, כי באיזון בין הצורך להגן על קיומם של חוזים, לבין החובה להגן על האינטרס הציבורי, פעלה הרשות הציבורית באופן סביר, ופעולתה אושרה על ידי בית המשפט, אשר קבע כי השתחררות המועצה מההסכם תופסת ככל שהיא נוגעת לחלקי האתר המסווגים כ"מבנה".

           בית משפט קמא הוסיף וקבע, כי את "מבנה הפיקוד" בשטח של 180 מ"ר יש לסווג כ"מבנה", ולכן יש לחייב מבנה זה בארנונה המוגדלת משנת 2002. המחלוקת העיקרית נסבה על יתרת השטח, הכוללת מתקנים ועמודים. לגביהם קיימת שאלה אם הם בגדר "מבנה" או "קרקע תפוסה". ואם הם בגדר מבנה – כיצד יש לחשב את שטחם, והאם הם נהנים מפטור בגין קווי תשתית.

           בענין זה קבע בית משפט קמא כי מתקני חשמל באתר, שהם עמודים מסדרים, הם בגדר "מבנים". כן נקבע, כי מה שבא בגדר מבנה הוא כל מסדר ומסדר, וכל עמוד ועמוד לחוד, להבדיל מכלל שטח הקרקע עליה הוקמו, וכך יש לחשב את שטחם.

           כן עלתה השאלה, האם העמודים, המסדרים והמתקנים שעל גבי הקרקע פטורים מארנונה בתורת קווי תשתית ומתקני חיבור, כאמור בסעיף 274ב לפקודה כנוסחו במועד הרלבנטי, בטרם תיקונו בחוק ההסדרים. בית המשפט ניתח את סוגיית חלות הפטור על מתקניה של החברה, והגיע למסקנה כי הפטור אינו חל עליהם. עמדתו היא, כי לצורך ארנונה, יש לסווג את האתר בכללותו, ואין לפרקו למרכיביו; בראיית המכלול – אין מקום למתן הפטור.

           אשר לשיטת המדידה נפסק, כי יש למדוד את שטח הקרקע שכל מתקן או מבנה לחוד משתרע עליו. שטחו של כל עמוד חשמל יחושב, אפוא, על פי השטח המשתרע בין רגליו. על הצדדים הוסכם כי המדידה עצמה תיעשה במסגרת הליכי השגה וערר. בכפיפות למדידת השטח שתיערך בפועל, דחה בית המשפט את העתירה.

           על פסק דין זה ערערה החברה בפנינו.

דיון והכרעה

• 10.          עיקרו של הערעור בשאלה המרכזית – האם רשאית המועצה בנסיבות מקרה זה להשתחרר באופן חלקי מהסכם הפשרה אותו כרתה עם החברה; כן עולות שאלות פרטניות הנוגעות לאיפיון המתקנים המצויים באתר לצורך הטלת הארנונה, סוגיית חלות הפטור על מתקנים אלה, ושיטת המדידה הראויה בה יש לנקוט. נדון בשאלות אלה כסדרן.

חוזה הרשות והלכת ההשתחררות

• 11.          חוזה בין רשות ציבורית לבין הפרט מקפל בתוכו שני עולמות משפט: עולם המשפט הפרטי ועולם המשפט הציבורי. בהתקשרה בהסכם, פועלת הרשות הציבורית בכשירותה כגורם במשפט הפרטי, עליו חלים עקרונות דיני החוזים, ובראש וראשונה העיקרון כי הסכמים יש לכבד. מצד שני, בהתקשרה בהסכם, אין דינה של הרשות הציבורית ככל גורם פרטי, המונע בפעולתו מהשאיפה לקדם אינטרס פרטי לגיטימי משלו, תוך כפיפות לחובות תום הלב. הרשות הציבורית מופקדת על האינטרס הציבורי גם בהתקשרה בהסכם הנשלט על ידי המשפט הפרטי, והיא איננה חדלה בכך מלשמש נאמן הציבור לצורך קידום טובת הכלל. קיים מתח פנימי מובנה בין חובותיה של הרשות הציבורית כצד לחוזה הנשלט על ידי דיני המשפט הפרטי, לבין חובותיה כגורם במשפט הציבורי, המופקד על קידום טובת הכלל. במצבים שונים ייתכנו ניגוד וסתירה פנימית בין עולם המשפט הפרטי לעולם המשפט הציבורי החלים בערבוביה על הרשות הציבורית בהתקשרה בחוזה עם האזרח. הפן החוזי בהתקשרות מדגיש את חובת הרשות לכבד את התחייבותה החוזית. הפן הציבורי עשוי בנסיבות מסוימות להטיל על הרשות חובה מינהלית להשתחרר מן החוזה, כדי לקדם בכך אינטרס ציבורי כללי בעל משקל וחשיבות. המתח הפנימי בין שני כוחות אלה, הפועלים על הרשות הציבורית בהיותה צד להסכם עם האזרח, הינו מתח מובנה, המחייב מציאת איזון ראוי אשר יגשר על פני הפער הקיים בין שני מוקדי כוח אלה, המושכים את הרשות כל אחד לכיוונו.

• 12.          על החוזה השלטוני חלות הוראות דיני החוזים והוראות המשפט המינהלי; נוצרת דואליות נורמטיבית המאפיינת את החוזה המינהלי (ע"א 6490/97 אלחג' נ' אבו עקל, פ"ד נג(2) 49, 55-56 (1999); דניאל פרידמן "תחולתן של חובות מן המשפט הציבורי על רשות ציבורית הפועלת במישור הפרטי" משפטים ה' 598 (1975); דפנה ברק-ארז "אחריות אזרחית על גופים ציבוריים: דואליות נורמטיבית" משפט וממשל א' 275 (1993); דפנה ברק-ארז "השתחררות מחוזה של רשות מינהלית: מקרה מבחן לדואליות הנורמטיבית" המשפט י"א 111, 113-116 (2005)). המשקל היחסי שיש לייחס לכל אחד מהמרכיבים המגבשים את הדואליות האמורה מצוי במחלוקת בין מלומדים, ומכל מקום, משקל זה משתנה מענין לענין, בהתאם לאיזון הקונקרטי הנדרש במקרה נתון (דפנה ברק-ארז "משפט ציבורי ומשפט פרטי – תחומי גבול והשפעות גומלין" משפט וממשל ה' 95, 95-102 (1999)).

• 13.          כבר מקדמת דנא, נחלקו הדעות בשאלה האם היסוד הדומיננטי בחוזה השלטוני הוא דין החוזים, שעקרונות המשפט המינהלי נספחים לו, או שמא מדובר בחוזה מיוחד, הנשלט בעיקרו על ידי עקרונות המשפט הציבורי (בג"צ 218/85 ארביב נ' פרקליטות מחוז ת"א, פ"ד מ(2) 393, 399 (1986) (להלן – פרשת ארביב)). הגישות השונות בענין זה עדיין מתמודדות זו עם זו, והמחלוקת לא הוכרעה (גבריאלה שלו חוזי רשות בישראל 27 (1999); גד טדסקי "הסכמי המינהל הציבורי עם הפרט" משפטים י"ב 227 (1983); גבריאלה שלו חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית 71-69 (1999); יצחק זמיר הסמכות המינהלית, כרך א', 217 (1996)). לצורך ענייננו, ההכרעה במחלוקת זו אינה חיונית, שכן על פי כל אחת מהגישות נדרש, בסופו של יום, לאזן בין חובתה של המדינה לכבד חוזה שהתקשרה בו, לבין אחריותה הציבורית להשתמש בכח ובסמכויות שניתנו בידיה כדי לקדם את טובת הציבור. במסגרת איזון זה, בנסיבות מתאימות, על המדינה מוטלת חובה להשתחרר מקשר חוזי במקום שהמשך קיומו עלול לפגוע באינטרס ציבורי חשוב, וכאשר בשיקלול אינטרסים כולל, נוטה הכף להעדפת האינטרס הציבורי הכללי על פני שמירת עיקרון כיבוד הסכמים (פרשת ארביב, בעמ' 400; בג"צ 311/60 מילר, מהנדס סוכנות ויבוא בע"מ נ' שר התחבורה, פ"ד טו 1989, 2002 (1961); גבריאלה שלו "השתחררות המדינה מחוזה" ספר זוסמן, 159 (תשמ"ד); גבריאלה שלו דיני חוזים 665-662 (1990); ע"א 394/82 מייזלר נ' מועצה מקומית נשר, פ"ד לז(4) 42, 48 (1983)). הן ה"מודל החוזי" והן "המודל המינהלי" של החוזה השלטוני חותרים בסופו של יום להשגת תוצאה דומה: לקיים את חובת המדינה, לכבד את התחייבויותיה החוזיות בגדר עיקרון כיבוד הסכמים, בד בבד עם הכרה בכוחה כרשות ציבורית, המופקדת על טובת הכלל, להשתחרר מכבלי החוזה בנסיבות בהן טובת הציבור מחייבת זאת, וכאשר האינטרס הציבורי בהשתחררות גובר במשקלו באופן ברור על חובת הרשות לכבד את התחייבויותיה החוזיות במסגרת דין החוזים.

• 14.          אכן, חובתה של המדינה לקיים הסכמים שהיא צד להם אינה מוחלטת, אלא חובה יחסית:

"מחובת הממשלה לנהל את ענייני המדינה בדרך שתזכה לאמון הכנסת, ואם סבורה הממשלה שלשם סיפוק צרכי הציבור דרוש שינוי במדיניות הפיסקלית, מחובתה לדאוג לכך ששינוי כזה ייעשה. זוהי חובתו הראשונית של הממשל, ושום הסכם אינו יכול לגרוע ממנה, שאם לא תאמר כן, נמצא שצרכי המדינה יצאו מקופחים עקב הסכם שנעשה עם הפרט, וכלל הציבור ייפגע. חובת הממשלה לדאוג לאינטרס הציבורי בגדר החוק אינה ניתנת להגבלות מכח חיוב חוזי" (בג"צ 242/70 לביב נ' שר האוצר, פ"ד כד(2) 313, 315 (1970)).

• 15.          המשפט מכיר, מצד אחד, בחובתה של הרשות השלטונית לכבד הסכמים שהיא צד להם במסגרת דין החוזים. בלא עמידה על תנאי זה, ייגרע ערכם של הסכמים שהמדינה מתקשרת בהם, ואמון הציבור במחוייבות הרשות לקיים התחייבויות חוזיות שהיא לוקחת על עצמה עלול להתערער. פגיעה כזו באמון הציבור אינה מצטמצמת למישור מעמדה של הרשות בתחום החוזים שהיא צד להם. היא מתרחבת לתחומים רחבים שהרשות הציבורית פועלת בהם, ועלולה לפגוע באמון האזרח כלפי השלטון כגורם המהווה דוגמה לקיום החוק ולכיבודו. מנגד, הרשות השלטונית במסגרת תפקידה השלטוני, חייבת לשקול את צרכי הציבור ואת טובת הציבור. במקרה של ניגוד ביניהם, נדרשת שקילה ואיזון אינטרסים (אלכס שטיין "הבטחה מינהלית" משפטים י"ד 255 (1984); בג"צ 580/83 אטלנטיק, חב' לדייג וספנות נ' שר התעשיה והמסחר, פ"ד לט(1) 29, 36 (1985); ע"א 64/80 בנק א"י-בריטניה (בפירוק) נ' מדינת ישראל, פ"ד  לח(3) 589, 599-601 (1984)).

• 16.          על שיקול הדעת של הרשות הציבורית בענין השתחררות מהסכם חלים כללי המשפט המינהלי. עליה לשקול שיקולים ראויים וענייניים. עליה להפעיל את שיקול דעתה בסבירות. השתחררות הרשות מכבלי חוזה, המצויה במתחם הסבירות, אינה מצדיקה התערבות שיפוטית גם אם ניתן היה לפעול אחרת (פרשת ארביב, בעמ' 401). עשיית איזון בין חובת כיבוד ההסכם לבין אינטרס הציבור בהשתחררות, נתונה לרשות המוסמכת, ובית משפט זה לא יתערב בכך אלא אם שיקול הדעת בענין זה הופעל משיקולים פסולים או בחריגה קיצונית ממתחם הסבירות.

• 17.          כדי לעמוד בדרישת הסבירות המינהלית בעשיית האיזון כאמור, על הרשות הציבורית להתייחס למלוא לכל השיקולים הרלבנטיים, ולא להחמיץ אף אחד מהם; עליה לקחת בחשבון שיקולים רלבנטיים בלבד, ולהימנע מלהתייחס לשיקולים בלתי ענייניים. עליה לתת משקל יחסי ראוי לכל אחד מהשיקולים הרלבנטיים, ולאזנם על פי משקלם היחסי אלה עם אלה (בג"צ 389/80 דפי זהב נ' רשות השידור, פ"ד לה(1) 421, 444-447 (1980) (להלן – פרשת דפי זהב); ע"א 3398/06 הרשות להגבלים עסקיים נ' דור אלון אנרגיה בישראל, פסקה 34 (לא פורסם, 15.6.2006)). חובת כיבוד הסכמים מזה, ואינטרס ציבורי נוגד מזה, מייבאים לתחומי האיזון שיקולים רבים ורחבים, ובהם – הגנה על אמינות השלטון שיש לה כמה פנים – אמינות בכיבוד הסכמים מן הצד האחד, אך גם אמינות הטמונה בקיום חובות השלטון בתחום האחריות הציבורית; הגנה על אינטרס ההסתמכות של הצד השני להסכם, אך בד בבד מודעות לקיום אינטרס הסתמכות מסוייג של הצד השני, האמור לצפות אפשרות כי במצבים חריגים, האחריות הציבורית הרחבה תצדיק השתחררות מכבלי החוזה; ועוד מגוון רחב של שיקולים.

• 18.          האינטרס הציבורי שקיומו נשקל במסגרת האיזון הוא רב פנים, ותכניו משתנים מענין לענין. לאור עקרון כיבוד ההסכמים, נדרש אינטרס ציבורי בעל עוצמה מיוחדת כדי להצדיק השתחררות מהסכם. הנסיבות המצדיקות השתחררות של רשות ציבורית מחוזה שהיא צד לו אינן מעור אחד. יתכן שההשתחררות תבוא בשל שינוי נסיבות, אך יתכן גם שהטעם  שבבסיסה יהיה צורך ציבורי חיוני, אף בלא שהתרחש שינוי מהותי בנסיבות (ע"א 2761/06 מנורה נ' מע"צ, חברה לאומית לדרכים בישראל (לא פורסמה, 9.7.2007); ע"א 6328/97 רגב נ' משרד הביטחון, פ"ד נד(5) 506, 522 (2000)).

חוזה שלטוני בענייני ארנונה

• 19.          הסכם של רשות ציבורית עם הפרט בענייני ארנונה הוא הסכם שלטוני (ע"א 2064/02 תשלובת אלוני בע"מ נ' עיריית נשר, פ"ד נ"ט(1) 111, 118 (2004) (להלן – פרשת תשלובת אלוני)). הוא מבטא הסדר חוזי בין רשות מקומית לבין האזרח בנוגע להפעלת סמכות שלטונית בענין גביית מיסי ארנונה. תוכן ההסכמה נוגע לעניינים פיסקליים (בג"צ 199/99 מפעלי פלדה מאוחדים נ' ראש עיריית עכו (לא פורסם, 3.1.2001)). בחוזה שלטוני בענייני ארנונה, קווי הניתוח והאיזון הנדרשים בין המגמות הנוגדות תואמים את הגישה הנקוטה בחוזי שלטון, דרך כלל.

• 20.          תוקפו המחייב של הסכם בענייני ארנונה אינו שולל את יכולתה של הרשות לסטות מהתחייבותה החוזית מקום שצרכי ציבור חיוניים מצדיקים זאת (ע"א 250/88 קופת חולים של ההסתדרות נ' עירית באר שבע, פ"ד מג(4) 488, 492 (1989); בג"צ 4915/00 רשת, חב' תקשורת והפקות נ' ממשלת ישראל, פ"ד  נד(5) 452, 477 (2000)).

• 21.          השאלה היא, מהן הנסיבות שבהן מתקיים הצדק חוקי בידי הרשות להשתחרר מהסכם מחייב בשל צורך להגשים אינטרס ציבורי שמשקלו היחסי מכריע? לא ניתן לפרוש מראש את מיגוון השיקולים הרלבנטיים לענין, והם מתמקדים, על פי רוב, סביב אופיו המיוחד של הענין הפרטני. האיזון בין השיקולים השונים אינו גורם נוקשה. הוא מושפע מחשיבות השיקולים ומעוצמת הפגיעה בהם (פרשת תשלובת אלוני, בעמ' 120-121). ניתן, עם זאת, לומר, כי צידוק חוקי להשתחרר מהבטחה שלטונית בתחום הפיסקלי עשוי להתקיים במקום שארע שינוי נסיבות קיצוני שהתרחש לאחר ההתקשרות ההסכמית, במצב שבו המשך קיום ההתחייבות החוזית, על רקע הנסיבות החדשות, סותר באופן מהותי את דרישות הצדק, ואינו מתיישב עם אחריותה הבסיסית של הרשות הציבורית כלפי הציבור (בג"צ 4383/91 שפקמן נ' עירית הרצליה, פ"ד  מו(1) 447, 455 (1992) (להלן – פרשת שפקמן)).

• 22.          מתחם הביקורת השיפוטית מותנה בקיום עילת התערבות מתחום המשפט המינהלי. יש לבחון, אפוא, האם שיקולים פסולים הנחו את הרשות בהחלטתה, או האם החלטתה נגועה באי סבירות קיצונית המצדיקה התערבות, בהינתן מכלול השיקולים הרלבנטיים שיש להתחשב בהם, ובשים לב למשקל היחסי שיש לייחס לכל אחד מהם בנסיבות מקרה נתון.

מן הכלל אל הפרט

• 23.          בענייננו, כרתה המועצה האזורית הסכם עם חברת החשמל בנוגע לתעריפי ארנונה לחטיבת קרקע בשטח של 30,000 מ"ר (להלן – המתחם). המתחם מכיל מבנה פיקוד, קרקע פנויה, דרכים, וקרקע עליה הוקמו עמודי חשמל, מסדרים, קווי חשמל, תיבות הסתעפות ועוד.

• 24.          ביום 2.6.96 התירו השרים למועצה לתקן את שעורי הארנונה ביחס לחברה באופן שבשנת 1996 התעריף למתחם עמד על 12.6 ₪ למ"ר. התעריף האמור היה קרוב מאד לתעריף לקרקע תפוסה (שאינה בנויה), ונפל בהרבה מהתעריף המינימלי למבנים אחרים, אף שהמתחם מסווג בקטגוריה של תעשיה, שירותים ומסחר.

• 25.          על פי החוזה, הוסכם כי בגין האתר תשלם החברה לשנים המפורטות להלן את התעריפים הבאים למטר מרובע: 1995 – 5 ש"ח; 1996 – 12.6 ש"ח ו-1997 – 8 ש"ח. כן הוסכם, כי החל משנת 1997, יועלו התעריפים על פי שיעור העליה החלה על "קרקע תפוסה" בתקנות ההסדרים. לשנת 1998 חוייבה החברה ב-9.35 ש"ח למ"ר, ולשנים הבאות, עד 2001 – 10.09 ש"ח ו-10.17 ש"ח למ"ר. אקט ההשתחררות בא כתוצאה מכניסתו לתוקף של חוק הארנונה הכללית לשנת 2002 (הוראת שעה), התשס"ב-2002. החוק קבע סכום מזערי לארנונה כללית אשר רשות מקומית חייבת להטיל בתחומה. בתחום משרדים, שירותים ומסחר נקבע סכום מינימלי של 49.99 ₪ לשנת המס 2002. הפער שנוצר בעקבות החוק החדש בין הסכום המינימלי לגבייה ביחס לכל התושבים לבין התעריפים עליהם הוסכם בחוזה הוא קרוב לפי חמש.

• 26.          בעקבות החלטת בית המשפט בענין מבואות חרמון, המועצה בענייננו החליטה להשתחרר מההסכם עם החברה רק באופן חלקי. ההשתחררות מתייחסת לשטח של 667 מ"ר מתוך המתחם כולו העומד על 30,000 מ"ר. לשנת 2002, היא חייבה את המערערת בתעריף של 10.42 ₪ למ"ר לשטח של 29,233 מ"ר וב-49.99 ₪ למ"ר לשטח של 667 מ"ר, על פי התעריף המינימלי של צו הארנונה החדש שהוצא בעקבות חוק הארנונה משנת 2002.

• 27.          השטח נשוא המחלוקת, שלגביו החליטה המועצה להשתחרר מההסכם, מורכב משני סוגי מתקנים: מבנה פיקוד בשטח 180 מ"ר וקרקע בת כ-480 מ"ר, עליה הוקמו המתקנים השונים באתר. שאר השטח, שהוא החלק הארי מן המתחם, נותר בשומת הארנונה המקורית על פי ההסכם, ואינו נתון במחלוקת בהליך זה.

• 28.          האם החלטתה של המועצה להשתחרר באופן חלקי מהסכם הפשרה עם החברה נגוע בפסול מינהלי? האם היא חורגת חריגה קיצונית מדרישת הסבירות? זו השאלה שלפנינו.

• 29.          השתחררותה של הרשות השלטונית מהתחייבויותיה ההסכמיות אינה נגועה כשלעצמה בשיקולים פסולים או במניעים זרים. אקט ההשתחררות במקרה זה נועד לצורך הגשמת יעד ציבורי חשוב שעניינו יצירת שוויון בגבייה בין תושבי הרשות המקומית. השגת יעד זה אינו בבחינת שיקול פסול או מניע זר. שאלה אחרת היא, האם בנסיבות המיוחדות של מקרה זה, סטתה הרשות הציבורית סטייה קיצונית ממתחם הסבירות בהחליטה להשתחרר באופן חלקי מן ההסכם כאמור. דרישת הסבירות מחייבת כי היתה התייחסות לכלל השיקולים הרלבנטיים, ולהם בלבד, וכי ניתן משקל יחסי ראוי לכל אחד מהשיקולים האמורים לצורך איזון ביניהם.

• 30.          בענייננו, היה על המועצה לשקול, מן הצד האחד, את משמעות חובתה החוזית על פי ההסכם, אשר במסגרתה התחייבה כלפי החברה לגבות ממנה תעריפי ארנונה נמוכים ביותר ביחס למתחם, וזאת בלא הגבלה כלשהי של זמן. המועצה לא כפרה בחבותה החוזית כלפי החברה, ולא מיעטה בערך ובמשקל שיש לייחס לכיבוד הסכמים לא רק על ידי פרטים, אלא גם על ידי הרשות הציבורית. ניתן משקל לגורם האמינות השלטונית קשור, בין היתר, גם במחוייבות השלטון לעמוד בהבטחותיו ולקיים הסכמים עליהם חתם עם האזרח, והסכמים בנושאים פיסקליים בכלל זה. השתחררות הרשות מהסכם פיסקלי פוגעת בבטחון החוזי, גורעת מהיציבות ומהוודאות שביחסים החוזיים, ועשויה לפגוע באמינות השלטון בעיני האזרח לא רק במישור החוזי אלא גם במישור הציבורי. ההשתחררות עלולה לפגוע בנכונות האזרח להגיע להסכמים עם הרשות הציבורית בעתיד.

• 31.          מנגד, מספר שיקולים ציבוריים תומכים בהשתחררות המועצה מהסכם הארנונה, ואלה הם:

• 32.          ראשית, את ההסכם הנדון יש להעריך ולתפוס על פי מצב הדברים שהיה קיים בעת התגבשותו. ביוני 1996 החליטו השרים להעמיד את תעריף הארנונה ביחס לחברה על 12.6 ₪ למ"ר. על רקע זה הושג ההסכם שבו נקבע לשנת 1995 תעריף של 5 ₪; ל-1996 – 12.6 למ"ר אשר תאם לצו השרים, וב-1997 ירד התעריף ל-8 ₪ למ"ר. בנסיבות אלה, הפערים בין התעריפים על פי אישור השרים לבין תעריפי החוזה לא היו גדולים במיוחד, אף שלא הובהר מדוע, מלכתחילה, הסכימו השרים לאשר לאתר, הנכלל בקטגוריה של תעשיה, שירותים ומסחר, תעריף כה נמוך, המתאים ל"קרקע תפוסה" אשר אינה משמשת לדבר.

           ההסדר החוזי האמור השתרע על פני 7 שנים, ובמהלך תקופה ארוכה זו, זכתה החברה בתעריף מוקטן מכח ההסכם, עלפי סיווג בלתי מתאים, בלא שנתבררה ההצדקה העניינית לדבר.

           בשנת 2002 נפל דבר, ונתקבלה חקיקה ראשית, אשר חוללה רפורמה כוללת ומשמעותית ביותר בתחום הארנונה. במסגרת רפורמה זו, נקבעה לראשונה הוראה המחייבת רשות מקומית להטיל בתחומה ארנונה בסכום מיזערי. רפורמה זו חוקקה על רקע משבר חריף שפקד את הרשויות המקומיות, והביא חלק מהן למצב קשה עד כדי התמוטטות כלכלית.

           על פי חוק הארנונה החדש, הרשות המקומית חוייבה להטיל ארנונה בתחומה בסכום מינימלי של 49.99 ₪ למ"ר ביחס לשטחים הנכללים בקטגוריה של משרדים, שירותים ומסחר.

           נסיבות אלה, של רפורמה מהותית כוללת בדיני הארנונה, ויצירת סולם תעריפים, הכולל סכומי מינימום לגבייה מתושב הרשות המקומית, הגדילו באופן משמעותי את הפער שהיה קיים בין משטר מיסוי הארנונה המחייב על פי החוק, לבין משטר הארנונה החוזי, כעולה מהסכם הפשרה, שנערך שבע שנים קודם לכן. נוצר אנכרוניזם בולט בין התעריפים לחיוב החברה על פי ההסכם, אשר נכון לשנת 2001, עמדו על 10.17 ₪ למ"ר, לבין סכומי המינימום של הארנונה בסך 49.99 ₪ למ"ר על פי החוק החדש בגין קרקע בעלת אותו סיווג. הדבר הדליק נורה אדומה ביחס למידת ההצדקה הציבורית בהמשך קיומו של ההסדר החוזי לגביית תעריפים מהחברה, הנמוכים כמעט פי 5 מתעריפי המינימום על פי החוק. בנסיבות שנוצרו, נוכח הרפורמה שחלה בתפיסה הבסיסית של גביית מיסי ארנונה ברשויות המקומיות, הפכה ההיצמדות להסדר החוזי עם החברה בכל הנוגע לשטח המבנים במתחם למעשה מינהלי שקשה ביותר ליישבו ולתרצו עם המקובל והמחייב על פי החוק במערכת הארנונה הכללית ברשויות המקומיות.

           גביית ארנונה מתושב רשות מקומית הנמוכה, במכפלה של 5, משיעור הארנונה המזערי, המחייב מכח החוק כל תושב אחר, יוצרת מציאות בלתי שוויונית באופן קיצוני בין בעל ההטבה מכח ההסכם, לבין תושב מן השורה, הנדרש לשלם ארנונה שאינה נופלת משיעור מינימום בהתאם לחוק. מצב בלתי שוויוני כזה, בפערים כה ניכרים, מהווה שיקול כבד משקל להשתחררות הרשות הציבורית מכבלי החוזה. גורם זה שואב עוצמה מעקרון השוויון בגביית מס המהוה ערך יסוד בשיטה כולה (בג"צ 9333/03 קניאל נ' ממשלת ישראל, פ"ד ס(1) 277, 287-288 (2006); רע"א 3784/00 שקם נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 494-495 (2003)). ערך השוויון בנטל המס בין האזרחים נושא אופי חוקתי. הוא מקרין, מטבע הדברים, על הסכם שלטוני בענין גביית מס, על תוכנו, ועל משך תקופת תוקפו. כאשר על רקע עקרון השוויון בגבייה, מתבצעת רפורמת מס, ההופכת את ההסדר החוזי להסדר החורג באופן קיצוני מההסדר הכללי, יש לדבר השפעה ניכרת על מידת ההצדקה בהמשך כפיפותה של הרשות הציבורית להוראות החוזיות המפלות. הצורך בתיקון מעוות זה נוגע בשאלות של מוסר ציבורי ותיקון עוולה ביחס שבין הצד להסכם השלטוני לבין שאר תושבי הרשות המקומית, העומדים בנטל תשלום מס מלא.

• 33.          שנית, אין להוציא מכלל אפשרות כי יתכן נימוק אפשרי נוסף להשתחררות המועצה מההסכם, הנעוץ בכך שהחוזה השלטוני מלכתחילה היה נגוע בחריגה מסמכות הרשות, בהגדירו את המתחם כולו כ"קרקע תפוסה" בעוד שהיו עליו מבנים שחייבו סיווג שונה. לא רק שההסכם הסדיר תעריפים מוזלים לארנונה, אלא סיווגו את הקרקע היה שגוי, משהוא לא לקח בחשבון את "המבנים" על המתחם, שסיווגם הנכון היה מחייב, ממילא, תעריפי ארנונה מוגדלים. התחייבות שלטונית, אשר מתחילתה לוקה בחריגה מסמכות, עשויה להצדיק השתחררות מכבילות ההסכם (ע"א 2553/01 ארגון מגדלי הירקות נ' מדינת ישראל, פ"ד נט(5) 481, 528-529 (פסק דינו של המשנה לנשיא א' מצא) (2005)). הצורך לתקן שגגה או עיוות שדבקו בפעולת הרשות בהתקשרותה בהסכם, צריך להישקל כנגד הענין שיש לציבור בהקפדה על היציבות והוודאות בפעולתה של הרשות, ועל אמינותה בכיבוד הסכמים שהיא צד להם (פרשת שפקמן, בעמ' 454-455).

• 34.          שלישית, הטעם הענייני והציבורי לעריכת ההסכם המיטיב בין המועצה לבין חברת החשמל מעולם לא נתבהר כל צורכו. אין זה ברור כלל ועיקר מדוע הסכימה הרשות המקומית עוד בשנת 1996 להתחייב לעתיד בהתחייבות בלתי מוגבלת בזמן להגביל את תעריף הארנונה לשטח המתחם על בסיס סיווג של "קרקע תפוסה", כשחלק מן השטח מהווה מבנים, ומדוע נקבעו תעריפים חוזיים כה נמוכים, שאין קשר בינם לבין התעריפים החלים מכח הדין על שאר התושבים ברשות המקומית. הרציונל וההצדקה לעצם עריכת ההסכם ולתוכנו כפי שנתגבש בעת ההתקשרות אינו ברור עד היום. הנצחת הסכם כזה לאורך שנים רבות בלא טעם מבורר עומדת בניגוד לאינטרס הציבורי.

• 35.          רביעית, המערערת, חב' החשמל, הינה חברה ממשלתית שמרבית מניותיה נמצאות בידי מדינת ישראל. היא נועדה לקדם מטרות ציבוריות מובהקות לתועלת הציבור. אין מדובר, אפוא, בצד חלש המתקשר בהסכם עם הרשות הציבורית, בנסיבות בהן חיובו לעמוד בתעריפי הארנונה המקובלים על פי החוק עלול להקשות על תיפקודו.

• 36.          חמישית, בנסיבות הענין, אינטרס ההסתמכות של חב' החשמל ביחס להתמשכותו של ההסכם הינו מוגבל. לא ניתן לומר כי התקיימה בחברה ציפייה לגיטימית להתמשכות הסכם זה לתמיד.

           חב' החשמל, ככל צד להסכם שלטוני, מוחזקת כמי שמודעת לכלל כי הסכם בענין מס שכרתה עם הרשות המקומית, שאינו מוגבל בזמן עשוי להסתיים ביום מן הימים, במיוחד אם נשתנו הנסיבות, העשויות להצדיק השתחררות הרשות הציבורית מכבילות ההסכם. רפורמה מהותית כלל ארצית בעקרונות היסוד של גביית ארנונה, תוך קביעת סכומי מינימום לתעריפי ארנונה המחייבים את כלל הרשויות המקומיות ואת כלל תושביהן, מקרינה באופן בלתי נמנע על תוכנו של הסכם שלטוני קודם הנוגע לארנונה. אפשרות השתחררות הרשות מכבליו של הסכם כזה מצויה בגדר ציפייה סבירה של הצד השני להסכם. חב' החשמל לא היתה אמורה להניח באופן סביר כי תעריף חוזי לארנונה, בשיעור נמוך ביותר למתקניה, המתאים ל"קרקע תפוסה", יעמוד לה כזכות לעולמי עד, בעוד כלל תושבי הרשות המקומית משלמים פי 5 ויותר עבור נכסים המשתייכים לאותו סיווג. החברה היתה אמורה לצפות מראש כי הגדלה קיצונית של הפער בין התעריפים החוזיים שהובטחו לה, לבין התעריפים החלים על כלל התושבים מכוח הדין, עשויה להצדיק השתחררות מכבילות החוזה. במובן זה, הסתמכותה של החברה על המשכיותו של ההסכם ללא מגבלה של זמן היא מסוייגת ומוגבלת מראש.

           ניתן להוסיף לענין אינטרס ההסתמכות, כי מאופיו של ההסכם ניתן להסיק כי הצדדים לא התכוונו כי הוא יחייב לצמיתות. הטעם לכך נעוץ באופיים המיוחד של ענייני מס בכלל, וענייני ארנונה בפרט, שמטבעם הם תלויים בהתפתחות חקיקתית מעת לעת, העשויה לשנות את שיעורי החיוב במס תוך שינויי הגדרות וסיווגים. הסכמים שלטוניים בנושאים הנשלטים על ידי חקיקת מס, המשתנה לעיתים תכופות, הן ביחס לתעריפים והן לגבי סיווגי נכסים, אינם אמורים לשרוד לנצח, במיוחד כאשר נוצר פער קיצוני ובלתי נסבל בין תוכנם לבין הדין, המחייב את כלל התושבים (בג"ץ 5705/90 דשנים וחומרים כימיים נ' עירית קרית אתא, פסקה 13 (לא פורסם, 16.5.1995)). ההנחה היא כי הצדדים להסכם היו ערים למגבלות האמורות במצב דברים זה, ועל רקע זה יש להבין את מהות אינטרס ההסתמכות החוזי שיש לייחס לפרט הקשור כצד בחוזה השלטוני.

• 37.          ושישית, במישור דיני החוזים, חוזה רגיל אינו תקף לעולמי עד אם לא נקצב מועד לפקיעתו. לאחר מעבר זמן סביר, ובמסגרת חובת תום הלב בביצוע חוזה, רשאי צד לחוזה, שלא נקבע מועד לפקיעתו, להודיע לצד השני על כוונתו להשתחרר ממנו נוכח חלוף הזמן. עקרון זה חל מכח הדין גם על חוזה שלטוני. חלוף הזמן בחוזה שלא נקצבה לו תקופת חלות, מהווה אף הוא נסיבה חשובה שיש לקחתה בחשבון במסגרת כלל השיקולים הרלבנטיים לענין השתחררות הרשות הציבורית מכבילות ההסכם:

"מהו, אם כן, דינו של חוזה שנערך לתקופה בלתי קצובה? - - -

ראשית, התשובה נעוצה בחזקה (פרזומפציה) שחוזה אינו נערך לצמיתות. אין זו דרכן של הבריות לערוך חוזים על מנת שיעמדו בתוקפם לעולם ועד. אף אין זו מדיניות ראויה, מבחינה כלכלית או חברתית, להקפיא חוזה כמין מומיה, עד שיבוא אליהו. חוזה נועד לחיות בתוך סביבתו, ולהיות מושפע משינויים שהזמן גרמם. אפשר, שהשינויים יהיו מהותיים עד כדי כך שלא יהיו יותר, לא טעם ולא תכלית, בחיי החוזה. אמנם, החוזה אינו אומר במפורש כי במצב כזה עבר זמנו ובטל קורבנו. אולם העובדה שהצדדים לחוזה לא נתנו דעתם לאפשרות שמצב כזה יווצר, ומכל מקום, לא קבעו הוראה לגבי סיום החוזה במצב כזה, אין בה, כשלעצמה, כדי לשלול אפשרות של סיום החוזה. במצב כזה, אין זה סביר או רצוי לייחס לצדדים לחוזה כוונה להמשיך ולקיים את החוזה באופן מלאכותי. כך הדבר במיוחד בחוזים המתבססים על קשר אישי בין הצדדים, כגון, על יחסי אמון או נאמנות. כאלה הם, לדוגמא, חוזי עבודה, שותפות או סוכנות. אם היחסים בין צדדים לחוזה כזה מעורערים, אין תועלת בהמשך הקשר ביניהם. לכן יש לאפשר להם להשתחרר, אף באופן חד-צדדי, זה מן האחיזה של זה" (ע"א 2491/90 התאחדות סוכני נסיעות נ' פאנל חברות התעופה, פסקה 14 (לא פורסם, 3.5.1994) (להלן – פרשת חברות התעופה).

           (עוד ראו לענין זה: ע"א 442/85 זוהר נ' מעבדות טרבנול (ישראל) בע"מ, פ"ד מד(3) 661, 671 (1991) (להלן – פרשת טרבנול); גבריאלה שלו דיני חוזים – החלק הכללי לקראת קודיפיקציה של המשפט האזרחי 449-452 (2005)).

• 38.          החזקה, לפיה חוזה אינו נעשה לצמיתות, אינה מצטמצמת לחוזים המבוססים על יחסים אישיים (ע"א 9609/01 מול הים (1978) בע"מ (לשעבר-מרכז אום רשרש בע"מ) נ' עו"ד ד"ר יוסף שגב, פ"ד נח(4) 106, 143 (2004)). היא חלה גם על חוזים מהסוג בו אנו עוסקים כאן. במסגרת חובת תום הלב בביצוע חוזה, יש להניח כי נדרשת תקופה סבירה לקיום תוקפו של חוזה שלא נקבע לו מועד, בטרם יבוטל על ידי צד לחוזה. כן יש להניח, כי הודעת הביטול תינתן תוך זמן סביר בטרם נכנס הביטול לתוקפו (ע"א 47/88 הרשטיק נ' יכין חקל בע"מ, פ"ד מז(2) 429 (1993); פרשת טרבנול, בעמ' 706). בענין זה, נבחנת סבירות כוונת הצדדים להסכם בהתאם לחזקה כי חוזה אינו נעשה לצמיתות, אלא משך חלותו נבחן על פי נסיבות הענין (ראו: ע"א 154/80 בורכרד ליינס נ' הידרובטון, פ"ד לח(2) 213, 223 (1984); ע"א 552/85 אגסי נ' חילו, פ"ד מא(1) 241, 245 (1987); פרשת חברות התעופה, בעמ' 641).

• 39.          ככל שזה הדין ביחס לחוזה רגיל בין צדדים פרטיים, על אחת כמה וכמה כך הוא בחוזה עם רשות שלטונית. שכן מטבע הדברים, את החוזה השלטוני יש להבין על רקע הדינאמיקה של החיים הציבוריים, וההתפתחות האינטנסיבית של הצרכים והאילוצים הנוצרים במישור הציבורי. הסכם שלטוני שתוקפו אינו מוגדר בזמן כפוף, מעצם טיבו, לנסיבות וצרכים ציבוריים משתנים. לאחר תקופת זמן סבירה, עשויה להימצא הצדקה להשתחרר ממנו. כך הוא לגבי הצד השני לחוזה שלטוני, אשר יוכל בתוך מסגרת זמן סבירה להודיע על רצונו בביטולו, וכך הוא לגבי הרשות הציבורית, ולו כדי לקדם תכלית ציבורית חשובה שהיא אחראית לה.

• 40.          ככלל, האינטרס הציבורי מתקשה להשלים עם הנצחת הסדרים חוזיים בלתי מוגבלים בזמן, המקשים על העמדת ההסדר החוזי במבחני הזמן מבחינת צרכי החברה והכלכלה. הסכמים עם רשות שלטונית מושפעים על פי טיבם מגורמים שהזמן גרמם, וישנה חשיבות מיוחדת לשמר את יכולתה של הרשות הציבורית לבחון אותם לאחר תקופת זמן סבירה על רקע שיקולים שבאינטרס הציבורי. דברים אלה נכונים במובהק ביחס להסדר החוזי נשוא ענייננו, אשר עמד בתוקפו לשנות מס 1995 ועד 2001. זוהי תקופת זמן ארוכה ביחס לצורך הפעלת הסדר חוזי בענין מס, וביטולו של הסכם כזה, שאין לו מועד פקיעה מוגדר לאחר שבע שנות מס, עומד הן בדרישת תום הלב החוזי, והן בחובת הסבירות המינהלית.

• 41.          בשולי הדברים יודגש, כי הסכם הפשרה בין המועצה לחברה לא בוטל באופן גורף אלא באופן חלקי בלבד. הדבר מצביע על ריסון בהפעלת שיקול דעת המועצה, ועל מאמציה לכבד את ההסכם ככל שהחוק מאפשר לה. כמו כן, בהשתחררותה מן ההסכם, לא דרשה המועצה את תיקון התעריפים באופן רטרואקטיבי, אלא בקשה להעלותם החל מתחילת הרפורמה בארנונה משנת המס 2002 ואילך, וגם במובן זה היא פעלה באופן סביר והוגן בדרך השתחררותה מן ההסכם.

• 42.          על רקע מכלול שיקולים אלה, משקלם של הגורמים התומכים בהשתחררותה החלקית של המועצה מן ההסכם גוברים במקרה זה על עיקרון כיבוד תנאי ההסכם השלטוני כמות שהוא. בנסיבות הענין, נראה לי, כי לא רק שהרשות הציבורית היתה רשאית להשתחרר מההסכם, אלא חלה עליה חובה ציבורית לעשות כן. על רקע המערכת הנורמטיבית הכללית שהתחדשה בעקבות הרפורמה בתחום הארנונה ברשויות המקומית, ונוכח שאר השיקולים שנמנו לעיל, המשך קיומו של ההסכם כמות שהוא היה מביא לתוצאה בלתי סבירה ובלתי ראויה, הכרוכה בפגיעה עמוקה בעיקרון השוויון בגביית מיסים, ובאפלייה חמורה כלפי תושבי הרשות המקומית, שאין לה הסבר והצדקה, הנדרשים לשלם מכח הדין דמי ארנונה גבוהים בהרבה מאלה החלים על החברה מכח ההסכם.

• 43.          קשה, אכן, להשתחרר מהרושם כי מעמדה הרם של חב' החשמל, וכח המיקוח המצוי בידיה, הקלו עליה בהשגת ההסכם. כבודו של ההסכם במקומו מונח למשך השנים שמ-1995 ועד 2001, שהן "שנים טובות" שבהן זכתה בשומה נמוכה בשיעור מופלג. אולם עם הרפורמה הכוללת בארנונה, היה מקום לשים קץ ל"שנים טובות", ליישר קו, וליישם את הדין בענין שיעורי ארנונה גם על חב' החשמל – גוף עתיר נכסים ויכולת כלכלית. הצדק הציבורי לא היה מוצא מענה אילו נמשך ההסדר החוזי לגבי השטח הרלבנטי גם לאחר מכן.

• 44.          בנסיבות המתוארות, אין לומר שהחלטת המועצה להשתחרר באופן חלקי מההסכם נגועה באי סבירות קיצונית, עילה שאילו נתקיימה היתה עשויה להצדיק את התערבותנו השיפוטית.

• 45.          אציין, להשלמת הדברים, כי אחד ממכלול הטעמים המובאים בידי חברתי, השופטת נאור, לביסוס מסקנתה כי אין להתיר את השתחררות המועצה מכבילות החוזה השלטוני, מתייחס לסכום המס הנמוך יחסית המצוי עתה במחלוקת על פי השומה המתוקנת השנייה, הנאמד בכ-26,000 ש"ח לגבי האתר כולו (פסקה 19 לפסק דינה). לגישתה, סכום זה, המוגדר כ"סכום זניח", אינו מצדיק השתחררות מההסכם בשם האינטרס הציבורי.

           לכך אעיר, כי, אכן, סכום זה אינו גבוה באופן יחסי, אולם מבחנו של ענין זה אינו טמון בגובהו של הסכום שבמחלוקת, אלא בעקרונות שיגובשו סביבו, ובהקרנתם  מעבר לענין הפרטני שלפנינו. כמו כן, עיקר חשיבותו של ענין זה בהשלכתו על העתיד, לשנים שעוד יבואו – האם תהיה רשות ציבורית כבולה גם בעתיד לתעריפים מזעריים של ארנונה על בסיס סיווג קרקע בלתי נכון, תוך הפלייה קיצונית לטובה בין הצד להסכם לבין תושבי הרשות המקומית האחרים, כאשר בפערי הכוחות והיכולת אין ידו של אותו צד דווקא על התחתונה? נראה לי, כי התשובה לשאלות אלה משתמעת מאליה.

• 46.          דעתי היא, אפוא, כי יש לאמץ, בעיקרה, את עמדת בית המשפט קמא בסוגיית ההשתחררות מהחוזה השלטוני, ולדחות את ערעור חב' החשמל בסוגיה מרכזית זו.

סיווג המתקנים, שיטת המדידה, ופטור לקווי תשתית

• 47.          הערעור שבפנינו נסב גם על היבטים נוספים הנוגעים לסיווג המתקנים בשטח כמבנים לצורך שומת הארנונה, וכן לשיטת המדידה של המתקנים, ולטענות בדבר קיום פטור למתקנים כקווי תשתית על פי סעיף 274ב לפקודת העיריות טרם תיקונה.

• 48.          החברה טוענת, כי מתקני החשמל הפזורים בשטח האתר אינם בגדר "מבנה"; וכן כי גם אם מתקנים אלה הם בגדר "מבנה", יש לחשב את שטחם על פי השטח שתופסת כל אחת ואחת מרגליו של המתקן, וכי אין לקחת בחשבון את השטח התחום בין רגליו של המתקן. כן נטען, כי המתקנים שבשטח האתר פטורים מלכתחילה מארנונה בהיותם "קווי תשתית" ו"קווי חיבור" כמשמעותם בסעיף 274ב לפקודת העיריות.

           נתתי דעתי למכלול הטיעונים בנושאים אלה; באתי לכלל מסקנה, כי קביעות בית המשפט קמא הן במישור העובדתי, והן במישור המשפטי, הן נכונות, וכי אין עילה להתערבות ערכאת ערעור בהן.

• 49.          אתייחס במספר מילים לטענת החברה, לפיה חוק הארנונה החדש אינו מתיר שינוי סיווג הקרקע על פי החוק החדש לחלק המתחם שמוצבים בו מתקנים. ההסכם השלטוני מבוסס על סיווג קרקע לא נכון, הסוטה מן החוק. סיווג קרקע האתר כ"תפוסה" כשיש עליה מבנה פיקודי, ומתקנים שונים, איננו תואם את הדין מאחר שהוא אינו מאבחן כראוי בין הקרקע הפנויה לבין הקרקע שעליה מוצבים מתקנים. במסגרת ההשתחררות מן ההסכם, היה מקום לתקן סיווג זה ולבטל את העיוות שנוצר בגין הסיווג החוזי המוטעה. בענין זה טוענת החברה, כי יש בתיקון הסיווג שערכה המועצה משום סטייה מהוראות תקנה 4 לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), התש"ס-2000, לפיה:

"מועצה לא תשנה סוג, סיווג או תת סיווג של נכס בשנת הכספים 2000 באופן המשפיע על סכום הארנונה המוטל בשל הנכס לפי תקנות אלה, אולם רשאית היא לשנות סיווג נכס אם בפועל השתנה השימוש בו".

• 50.          אין בתיקון הסיווג שערכה המועצה משום סטייה מהוראות תקנה 4 לתקנות ההסדרים על פי רוחה ותכליתה. אין תכליתה של תקנה 4 לשמר ולהנציח טעויות בסיווג נכסים לצורך ארנונה; אדרבא, סטיות מסיווג נכון טעונות תיקון כדי להגשים כראוי את תכלית המס ואת עיקרון השוויון בגבייתו (פרשת מבואות חרמון, שם; עע"מ 104/03 קפלן נ' עיריית רמת גן, פ"ד נח(3) 769, 773 (2004)). הנצחת טעויות כנטען על ידי החברה, מעצימה את חוסר השוויון בין אלה שמשלמים ארנונה כדין, על פי סיווג הנכסים כדין, לבין אלה שמשלמים ארנונה בשיעור מופחת בשל טעות בסיווג הנכס, או בשל טעם אחר. גם אם נניח כי בעת כריתת הסכם הפשרה לא הייתה מודעוּת מספקת אצל המועצה למשמעות האיסור החקיקתי החל עליה לסווג נכס בסטייה מהגדרות החוק – דבר הגורר מאליו הטלת שיעור מס בסטייה מן הדין – הרי משניתן לה ייעוץ משפטי המצביע על חריגתו של הסכם הפשרה מהדין, ואשר המליץ לתקן סטייה זו, היתה המועצה לא רק רשאית, אלא אף חייבת לפעול על פיו (הנריק רוסטוביץ ארנונה עירונית 503 (מהדורה רביעית, פנחס גלדקוב, 1995)).

           אילו נשמעה דעתי, היינו דוחות את הערעור גם בהיבטים אלה.

• 51.          הייתי דוחה, אפוא, את הערעור על כל היבטיו ומחיבת את החברה המערערת בשכר טרחת עורך דין המועצה המקומית המשיבה בסך 30,000 ש"ח.

ש ו פ ט ת

השופטת ע' ארבל:

1.        השאלה המרכזית שעולה בערעור זה הינה האם לאפשר למשיבה להשתחרר מהסכם הארנונה שנחתם על-פי פשרה בינה לבין המערערת. חברותי חלוקות בשאלה זו, כאשר השופטת נאור סבורה כי אין מקום להשתחררות מההסכם בנסיבות העניין, והשופטת פרוקצ'יה סוברת כי יש לאפשר את ההשתחררות מהסכמת הצדדים. במחלוקת שנפלה בין חברותי אני מצטרפת לפסק דינה של חברתי, השופטת פרוקצ'יה, ואבהיר בקצרה את עמדתי.

2.        מסכימה אני עם חברותי כי חובתה של הרשות השלטונית לכבד הסכמים מתחייבת מהיותה צד לחוזה הנשלט על-ידי דיני המשפט הפרטי, וניזונה מהצורך לשמור על אמון האזרח ברשות, כאשר זו האחרונה מקפידה לקיים את ההתחייבויות שנטלה על עצמה תוך קיום החוק וכיבודו. עם זאת, כפי שציינו חברותי, מחויבות זו אינה מוחלטת, וניתן להשתחרר ממנה כאשר האינטרס הציבורי בהשתחררות הינו בעל משקל רב, שאז עשוי הוא לגבור על החובה הראשונית של כיבוד הסכמים. השתחררות זו תיעשה במסורה על-ידי הרשות תוך הפעלת שיקול דעת באופן זהיר וסביר במסגרת כללי המשפט המנהלי. חברותי פירטו שיקולים רלבנטיים אותם יש לשקול עת עורכים איזון בין חובת כיבוד הסכמים והאינטרס הציבורי, שמקומם גם כאשר מדובר בהסכם של הרשות עם הפרט בענייני ארנונה, שאז האינטרס הציבורי מתבטא בגביית מס אמת. בליבת הערעור, כאמור, השאלה האם יכולה המשיבה להשתחרר מהסכם ארנונה שנחתם על-פי הסכמה שהיתה בין הצדדים משנת 1996; האם החלטתה של הרשות להשתחרר מההסכם נגועה בפסול מינהלי או חורגת ממתחם הסבירות? אודה שהתלבטתי בין הדעות, במיוחד בשאלת היישום במקרה זה.

3.        כפי שציינה חברתי, השופטת נאור, מדובר בשאלת יישום ההלכה שנקבעה בע"א 2064/02 תשלובת ח. אלוני בע"מ נ' עיריית נשר, פ"ד נט(1) 111 (2004) (להלן: עניין תשלובת אלוני). הלכת תשלובת אלוני מעלה שני סוגים של שיקולים לצורך בחינת השתחררות הרשות מהסכמה בעניין ארנונה. סוג אחד של שיקולים נוגע לשלב בו נערך ההסכם בין הצדדים ולתכלית ההסכמה. "לא הרי הסכמה על שומה המנוגדת לחוק כהרי הסכמה על שומה המהווה פשרה בין הצדדים. לא הרי הסכמה על שומה שנגרמה עקב טעות עובדתית או משפטית בסיווג מבנה כהרי הסכמה על שומה שנועדה לחסוך את העלויות הכרוכות בבירור העובדתי והמשפטי של טענות הצדדים" (עניין תשלובת אלוני, בעמ' 120). הסוג השני של השיקולים בוחן את מצב הדברים בהווה ואת האינטרס הציבורי להשתחרר מההסכם בנקודת הזמן הנוכחית. כך, למשל, אם השתנו כללי הארנונה באופן שהגבייה על-פי ההסכם נמוכה באופן משמעותי מגביית המס על-פי הכללים החדשים, יהיה זה אחד השיקולים המטים את הכף לעבר האינטרס הציבורי בגביית מס אמת.

4.        מצאתי טעם רב בנימוקים אותם העלתה השופטת נאור, במיוחד באשר לסוג השיקולים השני, הבוחן, כאמור, את האינטרס הציבורי בהווה להשתחררות מההסכם. אכן, ככלל, כאשר הסכום השנוי במחלוקת הוא קטן לא ניתן יהיה לומר כי קיים אינטרס ציבורי להשתחררות מהסכם. מה גם שעצם ההתדיינות בין הצדדים יקרה בהרבה מסכום זה, וברי שאין מקום לעודד התדיינויות מרובות בגין מחלוקות דומות לזו שבפנינו, מבלי שיהיה שיקול כבד משקל שיצדיק זאת. באשר לסוג השיקולים הראשון הבוחן את השלב בו נערך ההסכם בין הצדדים ואת תכלית ההסכמה. מסכימה אני עם גישתה העקרונית של השופטת נאור המשאירה פתח לעריכת פשרות בין הנישום לעירייה. פשרות כאלה מטיבן לא בהכרח מביאות לגביית מלוא המס, אך הן חוסכות התדיינויות, ולפיכך במקרים המתאימים הן מתיישבות עם האינטרס הציבורי. עם זאת, כאמור, מצאתי להצטרף לעמדתה של השופטת פרוקצ'יה.

5.        חברתי, השופטת פרוקצ'יה, מדגישה את הרפורמה משנת 2002 בתחום הארנונה שחייבה את הרשות להטיל ארנונה בסכומי מינימום, מה שיצר פער בולט לגבי התעריפים לפיהם חויבה החברה בהסכם הפשרה. מצב בלתי שוויוני זה, כך לטעמה, בין בעל ההטבה מכוח ההסכם לבין תושב מן השורה מהווה שיקול כבד להשתחררות הרשות מכבלי החוזה. מה גם שהחוזה השלטוני היה נגוע בחריגה מסמכות הרשות בהגדירו את המתחם כולו כ"קרקע תפוסה" בעוד שהסיווג הנכון שהתחייב מהמבנים שהיו עליה היה מחייב ממילא תעריפי ארנונה מוגדלים. הטעם הענייני והציבורי לעריכת ההסכם המיטיב בין המועצה וחברת החשמל לא נתברר עד היום. הנצחת הסכם כזה נוגדת את האינטרס הציבורי. חברת החשמל שהינה חברה ממשלתית נועדה לקדם מטרות ציבוריות מובהקות. משכך לא היה בסיס לציפייתה של החברה להתמשכותו של ההסכם, במיוחד כאשר נוצר פער קיצוני בינו לבין הדין המחייב את כלל התושבים. עוד מוסיפה היא כי חוזים, במיוחד עם רשות שלטונית, אינם יכולים להתקיים לנצח, ובעניין זה לא נקבע מועד עת יגיע החוזה לקיצו. 

6.        בסופו של יום שוכנעתי, כדעת חברתי השופטת פרוקצ'יה, שבנסיבות המקרה היה מקום לאפשר השתחררות מההסכם. שוכנעתי שהמשך קיומו של ההסכם כמות שהוא היה מביא לפגיעה בעיקרון השוויון בגביית מסים ובאפליה כלפי שאר האזרחים ברשות המקומית הנדרשים לשלם דמי ארנונה גבוהים בהרבה מאלה החלים על החברה מכוח ההסכם. מסכימה אני עם השופטת פרוקצ'יה כי המקרה דנן מעלה תהיות באשר לטיב הפשרה בין הצדדים, ומשאיר עמימות רבה באשר לתכלית ההסכמה בין הצדדים ולרקע להיווצרות הסכמה זו. כפי שמציינת חברתי "קשה, אכן, להשתחרר מהרושם כי מעמדה הרם של חב' החשמל, וכח המיקוח המצוי בידיה, הקלו עליה בהשגת ההסכם" (פסקה 43 לחוות דעתה). במצב דברים זה, חוסר השוויון שנוצר בין התעריפים הנגבים מהמערערת לאלו הנגבים מאזרחים אחרים ברשות המקומית, לצד יתר השיקולים שהזכירה חברתי, מצדיקים את ההשתחררות מההסכם.

7.        האיזון בין השיקולים שפורטו מוביל במקרה דנן לתוצאה שמאפשרת למשיבה להשתחרר מההסכם עם המערערת. אמנם הסכום השנוי במחלוקת אינו גבוה, ובאופן רגיל אפשר שלא היה מצדיק ליתן לרשות להשתחרר מההסכם. עם זאת, כאשר נראה שההסכמה הראשונית בין הצדדים הושגה על רקע לא שוויוני ולא מוצדק מבחינה עקרונית, הרי שיש להעדיף את השמירה על העקרונות המחייבים את הרשות כאשר היא באה להתקשר בהסכם מעין זה, על פני שיקולי היעילות המצדיקים המשך קיומו. כפי שציינה השופטת פרוקצ'יה "מבחנו של עניין זה אינו טמון בגובהו של הסכום שבמחלוקת, אלא בעקרונות שיגובשו סביבו, ובהקרנתם מעבר לענין הפרטני שלפנינו". גם אם איננו רוצים לעודד תוצאה לפיה רשות תוכל להשתחרר מהסכמים בהם התחייבה, חשוב הוא המסר שהרשות מחויבת לשמור על שוויון בין אזרחיה בתהליכי הגבייה, ובעיקר על האינטרס הציבורי הכולל. 

           לפיכך מצטרפת אני, כאמור, לעמדתה של השופטת פרוקצ'יה.

ש ו פ ט ת

           לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה בניגוד לדעתה החולקת של השופטת מ' נאור.

           ניתן היום, יב אב התש"ע (22.8.2010).

ש ו פ ט ת                                  ש ו פ ט ת                                    ש ו פ ט ת